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來源：昆侖政策研究院

作者：聶欣 蘇靜

注：本文早已公開發(fā)表，但今天看來仍不過時(shí)且很有意義，與大家一起分享，以下是正文，感謝作者。

中國(guó)的安全生產(chǎn)問題，安全生產(chǎn)的中國(guó)問題，這是兩個(gè)不同的概念。

中國(guó)的安全生產(chǎn)問題，是發(fā)生在中國(guó)的、單純安全生產(chǎn)方面的問題；安全生產(chǎn)的中國(guó)問題，就不單純是安全生產(chǎn)的問題，而是中國(guó)有關(guān)安全生產(chǎn)的各種問題。

中國(guó)的安全生產(chǎn)問題。一般事故（一起事故死亡1-2人）頻發(fā)，較大事故（一起事故死亡3-9人）多發(fā)，重大事故（一起事故死亡10-29人）時(shí)有發(fā)生，特別重大事故（一起事故死亡30人以上）偶有發(fā)生。

2013年6月吉林省寶源豐禽業(yè)有限公司“6·3”特別重大火災(zāi)爆炸事故、2013年11月山東中石化東黃輸油管線“11·12”特別重大泄漏爆炸事故、2014年8月江蘇省中榮金屬制品有限公司“8·2”特別重大爆炸事故、2015年8月天津港“8·12”特別重大爆炸事故，造成生命、財(cái)產(chǎn)巨大損失，在國(guó)際國(guó)內(nèi)造成惡劣影響。

中國(guó)的安全生產(chǎn)問題依然突出，形勢(shì)依然嚴(yán)峻，這是不可否認(rèn)也不可回避的事實(shí)。

安全生產(chǎn)的中國(guó)問題。中央高度重視，僅2013年7月，習(xí)近平總書記兩次主持召開政治局常委會(huì)專題研究安全生產(chǎn)工作，發(fā)表重要講話。但不斷發(fā)生的事故證明，中央的要求并沒有得到不折不扣的落實(shí)；責(zé)任追究的力度加大，但沒有能從根本上杜絕重特大事故的發(fā)生；努力在監(jiān)管，但沒有能監(jiān)管位。這也是不可否認(rèn)也不可回避的現(xiàn)實(shí)。

問題到底在哪里？

一、安全生產(chǎn)事故多發(fā)是國(guó)民素質(zhì)問題的社會(huì)表現(xiàn)

安全生產(chǎn)事故是發(fā)生在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的惡性后果。有后果必有前因。導(dǎo)致事故發(fā)生的原因不外乎四個(gè)方面：人的不安全行為、物的不安全狀態(tài)、作業(yè)的不安全環(huán)境及管理的缺失。而物（設(shè)備設(shè)施）和作業(yè)環(huán)境是由人控制和使用的，管理亦是人的管理，因此，導(dǎo)致事故發(fā)生的根本原因還是“人”的因素，人的隱患是最大的、最根本的隱患。

人是安全生產(chǎn)的決定性因素。以最通俗易懂的道路交通安全為例。人人都嚴(yán)格執(zhí)行交通規(guī)則，紅燈停、綠燈行，不毒駕酒駕，不開賭氣車，主動(dòng)禮讓，及時(shí)保養(yǎng)檢測(cè)車輛，交警路上及遠(yuǎn)程嚴(yán)格監(jiān)控，那交通事故就不會(huì)發(fā)生或極少發(fā)生。事實(shí)上，有相當(dāng)多的國(guó)人的素質(zhì)達(dá)不到這一點(diǎn)，導(dǎo)致交通事故屢見不鮮。素質(zhì)決定行為，行為導(dǎo)致結(jié)果。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的安全問題亦是同樣的道理。

生產(chǎn)安全事故與三種人的素質(zhì)關(guān)聯(lián)，政府官員、企業(yè)負(fù)責(zé)人、一線工人。

地方領(lǐng)導(dǎo)干部的短期行為，急功近利思想、唯上唯考核趨動(dòng)導(dǎo)致規(guī)劃、審批、許可置安全生產(chǎn)于不顧，埋下安全隱患的種子。為了在一崗位任期內(nèi)“政績(jī)”突出，“先上車后買票”，違規(guī)審批、許可，甚至為了利益的攫取，非法審批、許可（安全生產(chǎn)事故背后的腐敗問題），致使企業(yè)內(nèi)部、企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與周邊環(huán)境本質(zhì)安全不符合要求，造成安全生產(chǎn)的“先天性”不足。天津“8·12”爆炸事故就是佐證。安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”只有在發(fā)生重大事故后實(shí)施責(zé)任追究才得到有力體現(xiàn)，更多的是文件發(fā)發(fā)，會(huì)上說說，缺乏過硬、過嚴(yán)、過實(shí)的舉措。

企業(yè)負(fù)責(zé)人重效益輕安全，安全投入（人、財(cái)、物）不到位，僥幸心理、經(jīng)驗(yàn)主義導(dǎo)致企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)不到位。安全生產(chǎn)根本在企業(yè)，核心在企業(yè)負(fù)責(zé)人。

企業(yè)負(fù)責(zé)人懂得安全生產(chǎn)重要，出了事故要賠償、要被罰款、要被追究刑事責(zé)任；但不懂得怎么抓、不舍得投入抓。生產(chǎn)忙的時(shí)候沒有時(shí)間抓安全，生產(chǎn)形勢(shì)不好的時(shí)候沒有心思抓安全，總覺得安全生產(chǎn)事故，特別是重特大安全生產(chǎn)事故離自己很遙遠(yuǎn)。

吉林寶源豐禽業(yè)公司“6·3”特大火災(zāi)事故，企業(yè)負(fù)責(zé)人沒想到他這個(gè)企業(yè)會(huì)發(fā)生126人死亡、76人受傷的慘劇，但事實(shí)發(fā)生了；江蘇中榮金屬制品有限公司“8·2”特別重大爆炸事故，企業(yè)負(fù)責(zé)人沒想到他這個(gè)企業(yè)會(huì)發(fā)生當(dāng)天造成75人死亡、185人受傷的慘劇，但事實(shí)發(fā)生了。是企業(yè)負(fù)責(zé)人“沒想到”，更是企業(yè)負(fù)責(zé)人安全生產(chǎn)“沒素質(zhì)”，平時(shí)安全生產(chǎn)“沒行動(dòng)”。

一線工人習(xí)慣性違反勞動(dòng)紀(jì)律、違反操作規(guī)程，導(dǎo)致大量安全生產(chǎn)事故他們既是事故的最大受害者，也是事故的制造者。圖省事、怕麻煩，不嚴(yán)格執(zhí)行勞動(dòng)紀(jì)律，不嚴(yán)格遵守操作規(guī)程，可能十次、百次、千次、萬次僥幸沒有發(fā)生事故，但就那么一次“碰巧”而“一箭封喉”致其死亡。

筆者曾對(duì)某一區(qū)域3年內(nèi)發(fā)生的186起一般死亡事故原因進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明所有事故都有一個(gè)共同的原因：事故的死亡者違章作業(yè)。勞保用品不使用或不正確使用，操作規(guī)程貼在墻上是“對(duì)牛彈琴”，勞動(dòng)紀(jì)律再三聲明也是“充耳不聞”，管緊管嚴(yán)了，走人另找“東家”。

造成生命、財(cái)產(chǎn)損失的生產(chǎn)安全事故是一個(gè)表象問題，深層次的是管理者、勞動(dòng)者素質(zhì)修養(yǎng)、良心道德問題。只有國(guó)民素質(zhì)的整體提高，重塑“衣冠上國(guó)，禮儀之邦”的中華傳統(tǒng)美德，減少生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過程中的非法違法、違章違規(guī)的行為，才能從根本上減少安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。

二、安全生產(chǎn)不可能畢其功于一役

安全生產(chǎn)是貫穿于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過程中人、物、環(huán)境等綜合因素的動(dòng)態(tài)管理過程，只要有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，安全生產(chǎn)就如影隨行，這決定了安全生產(chǎn)本質(zhì)上的永久性，所謂“只有起點(diǎn)，沒有終點(diǎn)”；改革開放30年來追求社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致安全生產(chǎn)在規(guī)劃設(shè)計(jì)、行業(yè)規(guī)范、生產(chǎn)工藝方式等方面標(biāo)準(zhǔn)不高、起點(diǎn)偏低，安全生產(chǎn)問題“欠帳”太多，安全隱患積踵難治，這決定了安全生產(chǎn)客觀現(xiàn)實(shí)上的艱巨性。

因此，安全生產(chǎn)形勢(shì)要得到根本好轉(zhuǎn)絕非一朝一夕之事，不可能畢其功于一役，搞“運(yùn)動(dòng)式”、“口號(hào)式”的要求是急躁情緒、浮躁心態(tài)的表現(xiàn)，用管機(jī)關(guān)管干部的一套思路和辦法來管安全、管企業(yè)、管工人行不通。

要正確認(rèn)識(shí)安全生產(chǎn)政府監(jiān)管責(zé)任和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責(zé)任的關(guān)系。

從唯物辨證法的哲學(xué)角度看，安全生產(chǎn)政府監(jiān)管屬于外因，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責(zé)任的落實(shí)屬于內(nèi)因。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位在安全生產(chǎn)工作中起著決定性作用，政府在安全生產(chǎn)工作中起著加速推動(dòng)作用。政府監(jiān)管的力度和作用再大，也是第二位的原因。如果政府監(jiān)管滿分為100分，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責(zé)任落實(shí)滿分為100分，不出安全生產(chǎn)事故滿分為100分。它們的關(guān)系可為：

政府監(jiān)管0分+主體責(zé)任落實(shí)100分=安全生產(chǎn)100分

政府監(jiān)管100分+主體責(zé)任落實(shí)0分=安全生產(chǎn)0分

也就是說，政府監(jiān)管，再多的會(huì)議、文件、檢查、執(zhí)法企業(yè)行動(dòng)不到位，結(jié)果還是安全生產(chǎn)事故頻發(fā)；反言之，如果企業(yè)能把安全生產(chǎn)管到位，就是沒有政府的監(jiān)管，也不會(huì)發(fā)生安全生產(chǎn)事故。

從現(xiàn)階段看，相當(dāng)多的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位還不能自覺落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，還必須通過政府的有力監(jiān)管“外因”推動(dòng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，讓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位“內(nèi)因”在安全生產(chǎn)工作中真正“動(dòng)”且有效“動(dòng)”起來，把法律要求和政府監(jiān)管變成生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的“自覺行動(dòng)”和“良好的行為習(xí)慣”，才能從根本上扭轉(zhuǎn)安全生產(chǎn)的嚴(yán)峻形勢(shì)。

因此，政府監(jiān)管切忌心氣浮躁、一蹴而就，須科學(xué)規(guī)劃、從緊安排，有序推進(jìn)、從嚴(yán)落實(shí)，把基礎(chǔ)工作筑牢夯實(shí)。

要以行業(yè)分類摸清生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)的基本情況，以便監(jiān)管“心中有數(shù)”。重點(diǎn)搞清易燃易爆、可致群死群傷生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的重點(diǎn)崗位、重點(diǎn)部位管理制度、管理措施，易燃易爆物質(zhì)的存量、位置以及出現(xiàn)異常情況下第一時(shí)間應(yīng)急處置措施。這項(xiàng)工作必須做到“無盲區(qū)”、“無死角”。

要扎實(shí)抓好安全生產(chǎn)的宣傳培訓(xùn)，提升“安全”素質(zhì)。持續(xù)不斷地抓好企業(yè)法人代表、企業(yè)安全負(fù)責(zé)人的安全生產(chǎn)法律知識(shí)、業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)教育，督促企業(yè)落實(shí)“三級(jí)培訓(xùn)”工作。安全生產(chǎn)培訓(xùn)工作要解決兩個(gè)突出的問題，一是企業(yè)法人代表不到場(chǎng)代培代訓(xùn)；二是培訓(xùn)內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng)，機(jī)械進(jìn)行法律法規(guī)的說教灌輸。

要加快制定安全生產(chǎn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。過去各個(gè)行業(yè)的管理部門改革以后這些行業(yè)、管理部門沒有了，相當(dāng)多的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)還是十幾年、幾十年以前的，與當(dāng)下社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、與黨和人民對(duì)安全生產(chǎn)工作的期望要求已不般配，給監(jiān)管、執(zhí)法增加難度。

要加大事前執(zhí)法力度。通過事前執(zhí)法工作，讓安全生產(chǎn)的法律法規(guī)、政府的文件、會(huì)議精神在企業(yè)真正“落地生根”。對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的違法行為既要堅(jiān)決又要適度地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，執(zhí)法要保證一定的量，形成聲勢(shì)和威懾力。

要對(duì)安全生產(chǎn)的歷史“陳帳”進(jìn)行梳理并采取補(bǔ)救措施?！叭巳俗隼习?，家家有廠房”、“先上車后買票”時(shí)期留下的先天性安全隱患，面廣量大，情況復(fù)雜，治理工作浩繁。不是說整改就能整改到位的，需要有計(jì)劃、有步驟地整改、搬遷、關(guān)閉。

三、事故調(diào)查問責(zé)理念的強(qiáng)化與事故調(diào)查本質(zhì)理念的弱化

強(qiáng)化事故問責(zé)，是推動(dòng)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”落實(shí)的重要舉措。尤其是中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》出臺(tái)之后，生產(chǎn)安全事故對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)力度加大。以近年來四起特別重大生產(chǎn)安全事故為例。

2013年吉林省長(zhǎng)春市寶源豐禽業(yè)有限公司“6·3”特別重大火災(zāi)爆炸事故，19人被追究刑事責(zé)任，其中政府機(jī)關(guān)黨員干部11人，另有22人給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。

2013年山東省青島“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故，15人被追究刑事責(zé)任，其中政府機(jī)關(guān)黨員干部6人，另有48人給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。

2014年滬昆高速湖南邵陽段“7·19”特別重大道路交通危化品爆燃事故，35人被追究刑事責(zé)任，其中政府機(jī)關(guān)黨員干部13人，另有72人給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。

2014年江蘇昆山市中榮金屬制品有限公司“8·2”特別重大爆炸事故，18人被追究刑事責(zé)任，其中政府機(jī)關(guān)黨員干部15人，另有35人給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。

以上四起事故，共有政府機(jī)關(guān)黨員干部48人被追究刑事責(zé)任，175人給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。

而2015年8月12日天津?yàn)I海新區(qū)的爆炸事故對(duì)黨員干部的問責(zé)毫無疑問將會(huì)更為“慘烈”。

毫無疑問，強(qiáng)化事故后對(duì)黨員干部的問責(zé)，既是表明黨和政府對(duì)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)高度負(fù)責(zé)，更是給那些在安全生產(chǎn)問題上仍然存在糊涂認(rèn)識(shí)、僥幸心理、“一崗雙責(zé)”落實(shí)不到位的人敲響了警鐘，對(duì)所有相關(guān)安全生產(chǎn)工作的干部都是一次深刻的教育?，F(xiàn)階段、今后一段時(shí)間仍然要保持問責(zé)的高壓態(tài)勢(shì)，有其必要性、有著深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義和政治意義。

但回過頭來思考，事故后對(duì)大批黨員干部的問責(zé)，除了對(duì)干部履職的警示，對(duì)事故本身的意義作用是什么呢？

事故后的問責(zé)是警示和責(zé)任的歸咎，而事故前履職的問責(zé)，是推進(jìn)監(jiān)管履職、推動(dòng)企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的工作到位，進(jìn)而控制和減少事故的發(fā)生。

因此，問責(zé)的目標(biāo)和理念要轉(zhuǎn)變，要變重事故后問責(zé)為更重事故前問責(zé)?！巴鲅蜓a(bǔ)牢”式事后問責(zé)固然必須，“亡羊”前“補(bǔ)牢”問責(zé)，才不致于“亡羊”。問責(zé)的根本目的也正在于此。

而目前事故前問責(zé)幾乎為零。

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家目前事故調(diào)查所普遍具有的理念是：事故調(diào)查的根本目的不是為了歸咎責(zé)任，而是要找出事故的真正原因，從中吸取教訓(xùn)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)修正行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和管理措施，從而預(yù)防類似行業(yè)發(fā)生類似事故。

而我們陷入“事故>查處追究>再發(fā)生事故>再查處追究”的怪圈。

我們的重大事故調(diào)查，基本上是：出事故調(diào)查報(bào)告，落實(shí)責(zé)任追究，召開一次緊急會(huì)議，開展一次安全大檢查，要求“橫向到邊，縱向到底”，“不留死角，不留盲區(qū)”，然后——結(jié)束。

套路式、“八股文”式的事故調(diào)查處理，沒有真正起到“預(yù)防事故”、總結(jié)教訓(xùn)的作用。

事故調(diào)查問責(zé)理念的強(qiáng)化與事故調(diào)查本質(zhì)理念的弱化的這一不平衡性，需要亟待解決。

四、“年輕”的職能機(jī)構(gòu)與“半路出家”的專業(yè)隊(duì)伍

新中國(guó)成立一直到1985年1月3日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)全國(guó)安全生產(chǎn)委員會(huì)成立，辦公室設(shè)在勞動(dòng)人事部。

1993年國(guó)家安全生產(chǎn)委員會(huì)撤銷。2000年國(guó)家成立安全生產(chǎn)監(jiān)管管理局，2001年恢復(fù)成立全國(guó)安全生產(chǎn)委員會(huì)，2003年十一屆人大一次會(huì)議確定國(guó)家安監(jiān)局為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，2005年國(guó)家安監(jiān)局調(diào)整為國(guó)家安監(jiān)總局，升格為正部級(jí)。其間，各級(jí)地方政府設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)。

安監(jiān)機(jī)構(gòu)從1985年設(shè)立，又從撤銷到恢復(fù)、到單獨(dú)設(shè)置、再到升格為正部級(jí)，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)安全生產(chǎn)工作越來越重視，提升了政府對(duì)安全生產(chǎn)管理的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

同時(shí)，也可以看出，安監(jiān)機(jī)構(gòu)與其他職能機(jī)構(gòu)相比，真正獨(dú)立履職才有10年時(shí)間，屬于“年輕”的職能機(jī)構(gòu)，加之負(fù)責(zé)人的頻繁更換，它的職責(zé)職能、工作思路、方法、手段等等，還處于“摸著石頭過河”時(shí)期，就像“人生觀、世界觀”還不成熟的少年。

安監(jiān)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，有了安監(jiān)人、安監(jiān)隊(duì)伍。這支隊(duì)伍在逐步加強(qiáng)、逐步壯大。但這支隊(duì)伍不容置疑的是十有八九屬于“半路出家”從各行各業(yè)進(jìn)來的“雜牌軍”，專業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)水平參差不齊。

面對(duì)無處不在、無時(shí)不有的安全生產(chǎn)工作，到底管控什么、怎么管控，顯得缺少章法，甚至有時(shí)表現(xiàn)出無所適從、顧及不暇，所謂“如履薄冰、如臨深淵。”表現(xiàn)在日常工作中，就是內(nèi)容重復(fù)無節(jié)制的文件，項(xiàng)目繁多無意義的統(tǒng)計(jì)，花樣百出的所謂創(chuàng)新。一個(gè)地級(jí)市，2014年下發(fā)文件375份，一個(gè)縣最高峰期每天要上報(bào)11個(gè)報(bào)表。

更令人擔(dān)擾的是，就是這支“半路出家”的“雜牌軍”，因事故責(zé)任追究已動(dòng)搖了這支隊(duì)伍的“軍心”，有辭職的，有想方設(shè)法轉(zhuǎn)崗的。尤其是在基層，是不可否認(rèn)的事實(shí)。有一個(gè)縣分管危化的副局長(zhǎng)因較大事故被追究刑事責(zé)任，結(jié)果，組織上想從這個(gè)安監(jiān)局中層干部中提拔一個(gè)副局長(zhǎng)，竟無一人愿意，只得從鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)任。

安監(jiān)部門到底應(yīng)該履行哪些職責(zé)，怎么履行職責(zé)，如何穩(wěn)定安監(jiān)隊(duì)伍，如何提升安監(jiān)隊(duì)伍能力建設(shè)，是很簡(jiǎn)單的問題，也是非常重要的問題。

安全生產(chǎn)意義重大，安全監(jiān)管任重道遠(yuǎn)。安全生產(chǎn)問題、安全監(jiān)管問題，需要有勇氣正視，并采取切實(shí)有效的措施加以解決。