職業(yè)健康監(jiān)管職能轉(zhuǎn)換后，像是武行從文，沒了骨氣。少許地區(qū)竟碰了一鼻子灰，連廠門都不給進的情況發(fā)生...這在安監(jiān)監(jiān)管下是不可能出現(xiàn)的事情。衛(wèi)生系統(tǒng)的體系明顯沒有建立起來，衛(wèi)健委監(jiān)管下的企事業(yè)單位明顯不如往昔自覺，這其中還有一個重要原因：各市區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道監(jiān)管力度明顯下降，甚至為零。缺乏當?shù)卣亩酱?，職業(yè)健康監(jiān)管有些形同虛設(shè)...

據(jù)《我國工作場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制沿革及展望》（作者：周鑒）一文描述：

我國自2003年職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制改革以來，經(jīng)過15年的重組與磨合，安全生產(chǎn)與職業(yè)衛(wèi)生一體化監(jiān)管執(zhí)法機制已然成形推動了職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管工作。以溫州市為例，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能劃轉(zhuǎn)以后職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)突飛猛進，2015-2018年完成職業(yè)健康檢查412 274人次。有關(guān)部門應(yīng)重視職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)管的發(fā)展規(guī)律，摒棄"分割式監(jiān)管"，合并立法、綜合監(jiān)管，與國際接軌，實現(xiàn)職業(yè)安全衛(wèi)生綜合監(jiān)管，在有效利用資源、提高行政效率的同時減輕監(jiān)察對象的負擔。

雖然機關(guān)部門從應(yīng)急管理局轉(zhuǎn)換到了衛(wèi)生健康局，安全和職業(yè)健康一體化監(jiān)管不再現(xiàn)實，但從鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的角度，是否可以依然實施“安全職業(yè)健康一體化監(jiān)管”，由同一批人負責監(jiān)管，維持原有的工作思路？對此，各地意見不同。你怎么看？

我國工作場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制沿革及展望

周鑒 溫州市應(yīng)急管理局

職業(yè)衛(wèi)生問題與人類生產(chǎn)活動相伴相生，是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中必然面對的共性問題。學(xué)術(shù)界對我國工作場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制的研究有一定的基礎(chǔ)^[1,2,3]，但對其歷史沿革的研究缺乏系統(tǒng)性、準確性和全面性。為了解我國工作場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制沿革，我們對我國職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體系進行分析和探討，以供職業(yè)衛(wèi)生相關(guān)部門和人員參考。

一、我國工作場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制沿革

1．1949-1986年：

勞動（人事）部與衛(wèi)生部共管階段。1949年11月2日，中央人民政府勞動部成立（1954年9月改稱"中華人民共和國勞動部"）。根據(jù)1950年5月《中央人民政府勞動部試行組織條例》，設(shè)勞動保護司（1956年9月改稱"勞動保護局"），負責全國的勞動保護工作。勞動部多次頒布文件或依據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定開展工作。例如，1950-1956年，勞動部頒布了《工廠衛(wèi)生暫行條例草案（試行）》《關(guān)于防止瀝青中毒的辦法》和《工廠通風裝置管理辦法（草案）》等文件；1956年5月，國務(wù)院頒布《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》，明令"各級勞動部門必須加強經(jīng)常的監(jiān)督和檢查工作"。1956年10月，《中華人民共和國勞動部組織簡則》賦予勞動部"管理勞動保護工作，監(jiān)督檢查國民經(jīng)濟各部門的勞動保護、安全技術(shù)和工業(yè)衛(wèi)生工作"的職責。1963年9月頒布的《國營企業(yè)職工個人防護用品發(fā)放標準》規(guī)定"地方勞動部門應(yīng)對本標準的貫徹執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查"。1970年6月，勞動部、國家計劃委員會和國家經(jīng)濟委員會等9部門（機構(gòu)）合并組建國家計劃革命委員會，又于1975年9月將勞動部從中獨立，組建國家勞動總局^[4]。1982年5月，國務(wù)院機構(gòu)改革將國家勞動總局、國家人事局、國務(wù)院科學(xué)技術(shù)干部局、國家編制委員會合并，設(shè)立勞動人事部。同年5月，《勞動人事部任務(wù)與職責》規(guī)定"勞動人事部綜合管理勞動保護、礦山和鍋爐壓力容器安全工作"，設(shè)勞動保護局（1986年11月改稱勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察局）、礦山安全監(jiān)察局和鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局。

1954年5月，衛(wèi)生部召開了第一屆全國工業(yè)衛(wèi)生會議，并做了《第一屆全國工業(yè)衛(wèi)生會議決議》，提出"各級衛(wèi)生行政部門必須把工業(yè)衛(wèi)生工作逐步統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)起來"，并提議"中央衛(wèi)生部和中央各工業(yè)部門，以及有關(guān)方面組織工業(yè)衛(wèi)生工作委員會"。同年10月，衛(wèi)生部《關(guān)于加強工業(yè)衛(wèi)生工作中工業(yè)部門與地方衛(wèi)生部門的分工暫行辦法》對工業(yè)衛(wèi)生工作的分工做了原則性規(guī)定。中央10部門負責工業(yè)衛(wèi)生工作的人員也聯(lián)合組成了"工業(yè)衛(wèi)生工作委員會"，并出臺了《工業(yè)衛(wèi)生工作委員會組織辦法》（1954年12月28日經(jīng)國務(wù)院批準），委員會暫以衛(wèi)生部為辦公機關(guān)。1957年，衛(wèi)生部進一步提出了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)工業(yè)衛(wèi)生工作的分工辦法》（1957年8月13日經(jīng)國務(wù)院批轉(zhuǎn)），強調(diào)"中央各工業(yè)部門所屬工業(yè)企業(yè)的各項醫(yī)療衛(wèi)生業(yè)務(wù)工作，均由地方衛(wèi)生部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)"。1980年12月，衛(wèi)生部聯(lián)合國家勞動總局等12部門發(fā)布《關(guān)于進一步加強工業(yè)衛(wèi)生管理工作意見的通知》，明確由衛(wèi)生部負責組織制訂、修訂和頒發(fā)國家衛(wèi)生法規(guī)和職業(yè)病診斷標準，并實行衛(wèi)生監(jiān)督。1983年3月，《國務(wù)院各部門的主要任務(wù)和職責（試行本）》規(guī)定衛(wèi)生部的主要職責之一是"負責環(huán)境、勞動、飲水、食品（包括進口食品）、學(xué)校、放射性防護等衛(wèi)生的管理，制定衛(wèi)生標準，組織衛(wèi)生監(jiān)測，實施衛(wèi)生監(jiān)督"^[5]。

由于勞動保護、勞動衛(wèi)生和工業(yè)衛(wèi)生的內(nèi)涵及其工作領(lǐng)域存在交叉^[6,7]，這一時期的工作場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能呈現(xiàn)交叉狀態(tài)，由勞動（人事）部和衛(wèi)生部共同承擔，各有側(cè)重。

2．1986-2003年：

以衛(wèi)生部為主的工作場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制。1986年11月，衛(wèi)生部和勞動人事部聯(lián)合發(fā)布了分工協(xié)作紀要，明確了勞動部門負責勞動衛(wèi)生工程技術(shù)（預(yù)防和治理職業(yè)危害的工程技術(shù)措施）相關(guān)的工作，而對企業(yè)進行預(yù)防性和經(jīng)常性衛(wèi)生監(jiān)察等工作則由衛(wèi)生部門負責^[8]。這標志著以衛(wèi)生部為主的工作場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制得以確立。1988年4月機構(gòu)改革后，勞動部"綜合管理職業(yè)安全和職業(yè)衛(wèi)生（工程技術(shù)）監(jiān)察工作""規(guī)劃和指導(dǎo)礦山安全和職業(yè)衛(wèi)生（工程技術(shù)）工作"，設(shè)職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察局（原勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察局）、礦山安全衛(wèi)生監(jiān)察局和鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局。同年11月，《衛(wèi)生部并國家中醫(yī)藥管理局"三定"方案》規(guī)定了衛(wèi)生部的主要職責。1993年3月，勞動部負責"綜合管理全國職業(yè)安全衛(wèi)生、礦山安全衛(wèi)生、鍋爐壓力容器安全和全國安全生產(chǎn)工作"，設(shè)職業(yè)安全衛(wèi)生與鍋爐壓力容器監(jiān)察局、礦山安全衛(wèi)生監(jiān)察局和安全生產(chǎn)管理局；衛(wèi)生部依據(jù)衛(wèi)生法規(guī)、標準行使監(jiān)督職權(quán)，由衛(wèi)生監(jiān)督司負責監(jiān)督實施。

1995年1月實施的《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）專設(shè)"勞動安全衛(wèi)生"一章，授權(quán)勞動行政部門和有關(guān)部門對違法行為給予行政處罰。1997年11月，《衛(wèi)生部關(guān)于對浙江省衛(wèi)生廳有關(guān)勞動衛(wèi)生監(jiān)督適用法律問題的復(fù)函》中指出，《勞動法》所稱"有關(guān)部門"包括衛(wèi)生部門，并明確1986年的分工協(xié)作紀要繼續(xù)有效。1998年6月，勞動部承擔的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)察（包括礦山衛(wèi)生監(jiān)察）職能交由衛(wèi)生部，勞動部承擔的安全生產(chǎn)綜合管理、職業(yè)安全監(jiān)察、礦山安全監(jiān)察職能交由國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會。2002年5月實施的《中華人民共和國職業(yè)病防治法》（以下簡稱《職業(yè)病防治法》）正式確立了衛(wèi)生行政部門承擔工作場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職責的主體地位，全面負責職業(yè)病防治工作。這一時期，衛(wèi)生部完成了從主要承擔者到獨立承擔者的角色轉(zhuǎn)換。

3．2003-2018年：

2003年，工作場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能劃入國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局。2005年1月，衛(wèi)生部與國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局聯(lián)合發(fā)文（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2005〕31號），明確了各自所承擔的職能，用人單位職業(yè)健康監(jiān)護情況監(jiān)督檢查、建設(shè)項目職業(yè)衛(wèi)生"三同時"審查、職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機構(gòu)資質(zhì)認定和監(jiān)督管理工作仍由衛(wèi)生部負責。2005年2月，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局變更為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，原工作場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能相應(yīng)劃入。2008年7月，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局增設(shè)職業(yè)安全健康監(jiān)督管理司專門承擔監(jiān)督檢查工礦商貿(mào)工作場所職業(yè)衛(wèi)生情況等職責；國家煤礦安全監(jiān)察局承擔煤礦工作場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督檢查等職責。2010年10月，建設(shè)項目的職業(yè)衛(wèi)生"三同時"審查及監(jiān)督檢查、職業(yè)衛(wèi)生檢測、評價技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的資質(zhì)認定和監(jiān)督管理工作等職責劃入國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局。

2011年12月，修正后的《職業(yè)病防治法》賦予安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門在職業(yè)病預(yù)防環(huán)節(jié)全面實施監(jiān)管的主體地位。這一時期，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局完成了從主要承擔者到獨立承擔者的角色轉(zhuǎn)換，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能完成劃轉(zhuǎn)。

4．2018年后：

2018年3月，原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局承擔的工作場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能劃入新組建的國家衛(wèi)生健康委員會，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能回歸衛(wèi)生行政部門。

二、展望

我國職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管工作取得了巨大成就，但職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制有待理順^[9]。目前，我國正在探索現(xiàn)代職業(yè)衛(wèi)生問題綜合預(yù)防治理體系，近年來一些研究成果值得學(xué)習(xí)和效仿。

1．維護職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制的長期穩(wěn)定：

穩(wěn)定的職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)管模式是管理的關(guān)鍵。以美國為例，自1970年《職業(yè)安全與健康法》頒布后設(shè)立了包括職業(yè)安全與健康管理局在內(nèi)的4大永久性機構(gòu)^[10]，保持了職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)管體制的長期穩(wěn)定，保障了《職業(yè)安全與健康法》的有效實施，保證了職業(yè)病報告發(fā)病例數(shù)的持續(xù)下降。穩(wěn)固的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制有利于維護其權(quán)威，有助于穩(wěn)定職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管機構(gòu)和用人單位的預(yù)期，使之責無旁貸、依法履行職能或義務(wù)，從而提升職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管成效。我國于1998年改革后延續(xù)至今的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制及其成效亦是很好的例證。

2．確保職業(yè)衛(wèi)生法律的有效實施：

職業(yè)病報告發(fā)病例數(shù)受多種因素的影響。（1）職業(yè)防護水平：包括工程防護和個體防護；（2）職業(yè)健康監(jiān)護：有研究表明，在職業(yè)病危害尚未得到有效控制的情況下，職業(yè)病報告發(fā)病例數(shù)與職業(yè)健康檢查人數(shù)具有一定的正相關(guān)^[11]；（3）監(jiān)管機構(gòu)改革：1988-1997年，我國職業(yè)病報告發(fā)病數(shù)量逐年下降，而1998、2003年兩次監(jiān)管機構(gòu)改革后，職業(yè)病報告發(fā)病例數(shù)上升。在職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管實踐中，往往會出現(xiàn)職業(yè)病報告例數(shù)隨著監(jiān)管力度增強而增加的"反常"現(xiàn)象。究其原因，一是當年新發(fā)職業(yè)病病例被診斷的同時，往年"潛伏"的職業(yè)病病例也被確診；二是主管部門在監(jiān)管中更注重職業(yè)健康檢查監(jiān)管，某種程度上存在"重治輕防"問題；（4）國有企業(yè)改革：1993年10月，我國啟動了國有企業(yè)改革，國企職工紛紛下崗再就業(yè)導(dǎo)致職業(yè)健康監(jiān)護人數(shù)銳減^[12]；（5）企業(yè)用工制度：大量合同工、臨時工、季節(jié)工未能享受應(yīng)有的職業(yè)健康監(jiān)護權(quán)利；（6）其他影響因素：衛(wèi)生體制改革、職業(yè)病診斷機構(gòu)、部門政績考核、企業(yè)責任意識和勞動者自我保護意識等，都會對職業(yè)病報告發(fā)病例數(shù)產(chǎn)生影響^[13]。

3．堅持職業(yè)安全衛(wèi)生綜合監(jiān)管體制：

職業(yè)安全和職業(yè)健康事關(guān)勞動者的生命和健康，其法益具有統(tǒng)一性^[14]。我國自2003年職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制改革以來，經(jīng)過15年的重組與磨合，安全生產(chǎn)與職業(yè)衛(wèi)生一體化監(jiān)管執(zhí)法機制已然成形推動了職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管工作。以溫州市為例，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能劃轉(zhuǎn)以后職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)突飛猛進^[15]，2015-2018年完成職業(yè)健康檢查412 274人次。有關(guān)部門應(yīng)重視職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)管的發(fā)展規(guī)律^[16]，摒棄"分割式監(jiān)管"，合并立法、綜合監(jiān)管，與國際接軌，實現(xiàn)職業(yè)安全衛(wèi)生綜合監(jiān)管，在有效利用資源、提高行政效率的同時減輕監(jiān)察對象的負擔。